最高法裁判：对无证房屋的调查认定，不是全都不可诉！
在城市国有土地上房屋征收中，县级政府或者其相应部门对未经登记的建筑，也就是通常所说的“无证房屋”负有进行调查、认定和处理的职责。那么由此作出的“认定意见”是否可诉就成为了长期存在争议的问题。
近日，最高人民法院在（2023）最高法行再16号《行政裁定书》中对这一问题作了十分精细的观点阐述，对同类型裁判无疑具有重要的指导意义。本文，在明律师就第一时间为大家做一番解读，来看看这“无证房屋的认定意见”究竟能否单独起诉进行救济。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。
此即这一问题提出的来源。实践中，一些地方会依据其地方性规定在调查、认定结束后向被征收人出具一份《关于未经登记建筑（房屋）的认定意见》，明确涉案房屋不属于合法建筑。那么这一《认定意见》会对被征收人的补偿权益产生怎样的影响呢？
这当然会产生不小的影响。首先，根据《条例》第24条下文的规定，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
也就是说，只有认定为合法建筑的才有补偿，而“不属于合法建筑”的则没有补偿。换言之，这一认定意见将有可能导致某处房屋的补偿利益为零！
同时，《国有土地上房屋征收评估办法》第9条也明文规定了“认定意见”对评估环节的直接影响——房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况……
对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。据此，评估机构的评估方法等不仅要直接受到认定意见的影响，而且这一影响是无法通过申请复核和专家委员会鉴定进行审查的。因为“认定意见”并非由评估机构出具，而是由县级政府在评估前就作出来的。
综上，最高法在前述最新的裁判中明确，认定意见这种行政确认行为对被征收人的合法权益产生了实际影响。其并非作出补偿决定或签订补偿协议的“过程性行为”。
接下来的一个问题是，“认定意见”的效力是否为据此作出的征收补偿决定所吸收。最高法在最新裁判中认为，若县级政府在作出涉案无证房屋的“认定意见”后，作出了征收补偿决定。那么“认定意见”被征收补偿决定所吸收，被征收人只需复议或者诉讼补偿决定即可实现对“认定意见”正确与否的审查。
此种情形下，被征收人若起诉“认定意见”，则法院应当裁定不予立案，告知其通过起诉征收补偿决定救济权利。
而倘若县级政府在作出针对无证房屋的“认定意见”后，认为涉案房屋非合法建筑而不再作出补偿决定，那么此时被征收人有权针对“认定意见”提起行政诉讼，法院应当立案受理。
同时，若县级政府作出“认定意见”，被征收人起诉后方才作出补偿决定，那么法院不应以后出现的行为去否定被征收人对前面出现的行为的诉权。此时如被征收人起诉征收补偿决定，这一诉权依法当然应当得到维护。那么法院可将两案合并审理。对不宜合并的，可先对补偿决定诉讼予以中止，待认定意见诉讼的结果出来后再恢复审理。
但本文所述案例的实际情况更加复杂：涉案房屋在作出《认定意见》后被强制拆除，被征收人已起诉确认强制拆除行为违法。
最高法在裁判中进一步指出，尽管在已确认违法的前提下，被征收人的补偿权益可通过行政赔偿诉讼予以主张。但本案中的强制拆除违法行为主体并非县级政府（而通常也不会是县级政府，实践中多为乡镇街道或者项目指挥部、办公室、征收事务中心等），故被征收人难以在国家赔偿诉讼中一并审查由县级政府作出的《认定意见》的合法性，《认定意见》仍会对赔偿结果产生实际影响。
那么此时，法院仍应当将《认定意见》作为一个单独可诉的行为予以立案审理，而无法认为行政赔偿诉讼能够“吸收”这一行为所制造的争议。
在明律师最后要提示广大被征收人的是，对房屋征收补偿纠纷而言，无证房屋/面积的合法性认定从来都是最关键、最核心的争议焦点所在，几乎没有之一。被征收人一定要牢牢盯紧征收方在这一问题上所采取的一切行为和步骤，一旦对方作出任何“白纸黑字”的书面材料，都要及时咨询专业律师，在律师的指导下提起相应的救济程序，力争否定其中对自己获取补偿不利的内容，为最终取得公平、合理的征收补偿/行政赔偿奠定基础，预留希望。（王小明/文）
附：本文所述最高法裁判全文
