最高法判例：农村土地承包经营权不能继承
【裁判要旨】
根据《农村土地承包法》第三十一条关于“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”的规定，农村土地承包经营权人死亡后，其法定继承人若不是农村土地承包经营登记材料中所载承包人或家庭承包方式中的家庭成员的，不能因继承的法律关系而取得农村土地承包经营权。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)最高法行申1731号
再审申请人(一审原告、二审被上诉人)：管永恒，男，汉族，1953年5月1日出生，住山西省长治市郊区。
再审申请人(一审原告、二审被上诉人)：管素红，女，汉族，1983年9月12日出生，住山西省长治市郊区。
再审申请人(一审原告、二审被上诉人)：崔忠庆，男，汉族，1954年3月24日出生，住山西省长治市郊区。
再审申请人(一审原告、二审被上诉人)：崔双忠，男，汉族，1957年4月24日出生，住山西省长治市城区。
以上再审申请人的共同委托代理人：郝晋,山西汇智律师事务所律师。
以上再审申请人的共同委托代理人:孛园园，山西汇智律师事务所律师。
再审被申请人(一审被告)：山西省长治市郊区人民政府，住所地：山西省长治市延安中路61号。
法定代表人：张晋伟，该区人民政府区长。
再审被申请人(一审被告)：山西省长治市国土资源局郊区分局，住所地：山西省长治市威远门北路30号。
法定代表人：郭树伟，该分局局长。
再审被申请人(一审第三人、二审上诉人)：王建洪，男，汉族，1968年12月23日出生，住山西省长治市郊区。
再审被申请人(一审第三人、二审上诉人)：王建军，男，汉族，1975年6月12日出生，住山西省长治市郊区。
再审被申请人(一审第三人、二审上诉人)：王红芳，女，汉族，1965年12月27日出生，住山西省长治市郊区。
再审申请人管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠因诉山西省长治市郊区人民政府、山西省长治市国土资源局郊区分局土地行政审批一案，不服山西省高级人民法院(2017)晋行终204号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员张志刚、审判员梅芳参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
山西省晋城市中级人民法院一审查明：1999年，牛良英与南垂村委签订《长治市郊区农村土地承包合同书》(编号184)，获得0.6亩土地承包经营权。2012年12月25日，牛良英死亡。本案崔忠庆、崔双忠为牛良英儿子，管素红为牛良英外孙女，管永恒为牛良英女婿，均为牛良英家庭成员或继承人，牛良英的承包经营权由其家庭成员继承，符合我国农村家庭联产承包责任制相关法律规定。从2011年6月开始，王建洪、王建军、王红芳申请宅基地使用权，长治市郊区人民政府在2013年开始为王建洪、王建军、王红芳办理宅基地使用权，2014年6月16日，长治市郊区人民政府以文件形式批准了王建洪、王建军、王红芳的宅基地建设用地使用权。
山西省晋城市中级人民法院一审认为，长治市郊区人民政府在为王建洪、王建军、王红芳审批宅基地使用权过程中，占用管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠承包土地，并错误将该承包地地类划为“建设用地”，没有进行安置补偿。依照审批程序，集体所有土地批准为宅基地，需要经村民代表大会讨论通过，此次批地行为村民代表大会并未实际召开，其公示材料亦属伪造。王建洪原有宅基地而赠与他人，王红芳已经拥有宅基地，此二人均不能再申请宅基地使用权。长治市郊区人民政府为王建洪、王建军、王红芳审批宅基地使用权的行为主要证据不足，所依据的重要材料不实，侵犯了管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠家庭的承包经营权。长治市国土资源局郊区分局不是本案适格被告，驳回管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠对其的起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，一审法院判决撤销长治市郊区人民政府2014年6月16日对王建洪、王建军、王红芳村民宅基地建设用地的审批行为，案件受理费50元由长治市郊区人民政府负担。
王建洪、王建军、王红芳不服一审判决，向山西省高级人民法院提起上诉。
山西省高级人民法院二审认为一审法院经审理查明部分关于“牛良英的承包经营权由其家庭成员继承，符合我国农村家庭联产承包责任制相关法律规定”的表述，不属于查明事实的内容,应予纠正。除此之外，二审查明的事实与一审查明基本一致。
山西省高级人民法院二审认为，本案首先需要解决的问题是，管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠是否具有原告主体资格。也就是管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠是否是牛良英名下承包土地的土地承包经营权人。根据《中华人民共和国农村土地承包法》，我国农村土地承包经营的方式包括以下两种：一是农村家庭联产承包，以家庭为单位所进行的承包是在我国农村土地承包经营合同中所占比例最大的承包方式;二是其他方式承包，主要是针对四荒地的承包。该法第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”由此可见，家庭承包的主体是农户，不是个人。其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。家庭承包方式的农村土地承包经营权属于农户家庭，而不属于某一个家庭成员。尽管在承包经营合同上签字的是农户中的某一家庭成员，但是签字人作为农户的代表在承包经营合同上签字，承包的主体仍然是农户。计算承包基数时要计算家庭成员的数量，农户承包土地后，在承包期限届满前，家庭有新生成员的不增加土地，有成员去世或离开的不减少土地。由于承包的主体是户而不是个人，家庭联产承包就不产生继承问题。签订承包合同的家庭成员去世后，其他家庭成员对于家庭承包经营权仍都享有权益。这是解决土地承包经营权在农村婚嫁时产生的相关问题的一个重要原则。那么在承包人死亡，承包经营的家庭消亡的情况下，其土地承包经营权能否继承的问题，从我国的实际情况出发，为缓解人地矛盾，体现社会公平，对因承包人死亡，承包经营的家庭消亡的，其承包地不允许继承，应当由集体经济组织收回，并严格用于解决人地矛盾。当然，承包地虽然不允许继承，但承包人应得的承包收益，如已收获的粮食、未收割的农作物等，作为承包人的个人财产，则应当依照继承法的规定继承。本案中，案涉承包土地的记名权利人牛良英于2012年死亡。崔忠庆、崔双忠、管素红、管永恒分别以其儿子、外孙女、女婿的身份提起诉讼主张该承包土地的权利。根据农村土地承包法的规定，虽然在土地承包合同上签字的是牛良英，但承包主体却应当是以牛良英为代表的农户。那么，问题的关键就成为了该农户究竟还应包括哪些人，崔忠庆、崔双忠、管素红、管永恒是否属于该农户的成员。崔忠庆、崔双忠、管素红、管永恒提交了两份主要证据即案涉土地的承包合同书和承包土地地块登记证，姑且不论王建洪、王建军、王红芳在一审质证和二审庭审时均对其存在的承包合同缺少牛良英本人签字、承包土地地块登记证没有填写发包方全称、承包合同编号等瑕疵提出了质疑，对其真实性不予认可。单就承包土地地块登记证所记载的内容来看，其中“户主”项下记载为“牛良英”，“人口”项下记载为“1人”，而“家庭成员”项下为空白。这些内容表明当时牛良英是一人一户。而且从土地性质登记为“口粮”，面积为6分来看，一户一人也应当是合理的，符合按照人口计算土地数量的土地分配原则。另外，牛良英名下的承包合同签订于1999年，当时崔双忠、崔忠庆、管永恒年龄最小的也已经42岁了，与其母亲或岳母分户另过也符合常理。管素红自然也应当随其父另户。因此，牛良英签订的承包合同应当认为是牛良英以一户一人为主体签订的。崔忠庆、崔双忠、管素红、管永恒不属于该承包土地的农户成员，对该承包地不享有承包经营权。牛良英死亡后，视为承包土地的农户消亡，其承包土地由发包的集体经济组织收回。崔忠庆、崔双忠、管素红、管永恒对该承包土地不享有承包经营权，更不能继承。一审法院关于“牛良英的承包经营权由其家庭成员继承，符合我国农村家庭联产承包责任制相关法律规定”属于认定事实和适用法律错误，应当予以纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定撤销一审判决，驳回管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠四人的起诉。
管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠不服二审裁定，向本院申请再审称：1、二审裁定认定事实的证据不足，《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”家庭承包的主体是农户，不是个人。既然承包经营权的主体是户，那么户的成员是会发生变化的，当承包土地的农户家庭成员中的一人或数人死亡，承包地仍然由该户的其他家庭成员继续承包经营;2、《山西省农村集体经济承包合同管理条例》第二十三条规定：“农业承包合同的承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包”。故申请人崔双忠、崔忠庆作为牛良英的合法继承人，有权在承包期内继承承包经营;3、申请人管永恒、管素红、崔双忠、崔忠庆系本案一审适格的原告，二审法院仅凭经验推断及《承包土地地块登记证》认定申请人与牛良英非一户，对该事实认定错误;4、王建洪、王建军、王红芳的宅基地申请及审批程序违法。请求：撤销二审行政裁定，依法改判或发回重审。
本院经审查认为，根据再审申请人提供的“承包土地地块登记”材料，该登记材料上载明承包方为户主牛良英，人口一人，承包土地面积为6分，土地类别为“口粮田”，家庭成员栏为空白，本案四名再审申请人并未作为家庭成员登记于上述登记材料中。且再审申请人尚无有效证据可以证明其与牛良英是作为同一家庭户承包了案涉的争议土地。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”据此，再审申请人关于通过继承取得涉案土地承包经营权的主张缺乏事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，再审申请人与本案的土地审批行为无利害关系，故其起诉不符合法定条件。
另，二审法院在本院认为部分混淆了上诉人与被上诉人的身份，本院予以指正，但裁判结果并无不当。
综上，管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人管永恒、管素红、崔忠庆、崔双忠的再审申请。
审判长 仝 蕾
审判员 张志刚
审判员 梅 芳
二〇一八年五月三十一日
法官助理 徐小玉
书记员 郭 凯
来源：行政法实务微信公众号
