行政诉讼被告资格规定解读

陈钊：最高法发布《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》逐条解读

行政诉讼的被告是指被公民、法人或其他组织起诉某一行政行为侵犯其合法权益，而由人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关或者组织。其实就被告的本义来说，被告即为人所告，法律设定这一角色，旨在给为人所告的组织或个人设定一定的法律地位，也就是赋予其诉讼上的权利和义务，以便有秩序地进行诉讼活动，最终达到弄清事实真相，解决争议的目的，而绝不是说被诉一方就是违法的组织或个人。一般情况下，行政诉讼被告依公民、法人或者其他组织提起诉讼而产生，因被诉行政行为与其关联性固定，因参加诉讼而依法享有相关诉讼权利并承担诉讼义务。行政诉讼的被告应具备四个要件：第一，须是具有国家行政管理职权职责的机关或组织。第二，须是原告认为其作出的行政行为（作为或不作为、法律行为或事实行为等）侵犯合法权益而被起诉的机关或组织。没有实施某种行政行为或者实施的行政行为和原告认为被侵犯的合法权益没有因果关系的，不能作被告。第三，须是能够独立承担法律责任的机关或组织，法律另有规定除外；笫四，须是除人民法院通知其应诉的机关或组织，被告地位的确定是因人民法院通知应诉，被告才享有在诉讼中的权利和承担诉讼中的义务。

而行政执法实践中的情况非常复杂，政府和政府部门往往有着非常密切的关系。政府部门作出行政行为，政府有时会予以指示、指导甚至下达某种指令，这些指示、指导、指令是否也是可以起诉的行政行为呢？法律上并不很明确。另外，政府有时会根据法律、法规、规章的规定，指定某一政府部门作出某一行政行为，这种“指定”在性质上是属于法律、法规、规章授权还是行政机关的委托，法律上也不甚明确。如果这种“指定”属于授权，则应以作出行政行为的政府部门为被告，如果这种“指定”属于委托，则应以作出“指定”行为的政府为被告。

结合多年来的司法实践，行政诉讼争议大多发生在基层，充分发挥基层人民法院在解决行政争议中的主导性作用，是实质化解行政争议的关键。基于基层人民法院现状实际的孱弱，多年来，最高法行政诉讼管辖制度改革也一直在试图扭转这一局面，行政案件异地交叉管辖、相对集中管辖和提级管辖改革的推行即可佐证。2014年行政诉讼法的修改，进一步扩大了中级人民法院一审行政案件的管辖范围。“县级以上地方人民政府所作行政行为”的随意扩大解释，使得基层人民法院可以管辖的行政案件数量进一步下降。加之集中管辖改革的迅猛推进，大量基层人民法院不再设立行政审判庭、不再审理行政案件，行政诉讼案件“倒金字塔”结构已经成为人民法院行政审判工作面临的一大困境。这种局面既不利于基层人民法院行政审判队伍的稳定和行政审判能力的提升，也加剧了上级人民法院案件审理的负担，影响到基层、中院、高院、最高四级人民法院职能的正确定位。

为了及时解决行政诉讼管辖制度运行中存在的突出问题，最高人民法院及时下发《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》，围绕如何正确理解“县级以上地方人民政府”和“县级以上地方人民政府职能部门”作出了富有针对性和可操作性的规定，进一步压实了基层人民法院审理行政案件的应有责任。

从制度上明确各地各级法院把握的尺度，以期对同样案件作出统一的处理。

为了便于理解和指导实践，结合已颁布的司法解释，下面我们一起来进行详细的逐条解读：

法释〔2021〕5号

最高人民法院

关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼

被告资格若干问题的规定

（2021年2月22日最高人民法院审判委员会

第1832次会议通过，自2021年4月1日起施行）

《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》已于2021年2月22日由最高人民法院审判委员会第1832次会议通过，现予公布，自2021年4月1日起施行。

最高人民法院

2021年3月25日

为准确适用《中华人民共和国行政诉讼法》，依法正确确定县级以上地方人民政府的行政诉讼被告资格，结合人民法院行政审判工作实际，制定本解释。    第一条  法律、法规、规章规定属于县级以上地方人民政府职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导，公民、法人或者其他组织不服县级以上地方人民政府的指导行为提起诉讼的，人民法院应当释明，告知其以具体实施行政行为的职能部门为被告。

解读：开宗明义，明确法定具体职能部门经县级以上地方人民政府指导作出行政行为情形下被告资格确定规则。实践中，基于行政管理的考虑，县级以上地方人民政府往往通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式对职能部门进行指导，职能部门据此作出相应行政行为。此种情形下，应当以最终对外作出行政行为的行政机关为被告。

县级以上各级人民政府及其职能部门是不同的行政主体，虽然各级政府及其职能部门都被作为行政主体看待，但是二者的法律地位和权责并不相同。从行政组织法的原理看，县级以上各级人民政府对其职能部门享有领导权和监督权。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”地方政府是一般性行政机关，其管理地方的全部行政事务，职能部门是专业性机构，在特定范围内履行管理权。当法律、法规、规章规定属于县级以上地方人民政府职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导，公民、法人或者其他组织不服县级以上地方人民政府的指导行为提起诉讼的，应当以具体实施行政行为的职能部门为被告。

第二条  县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除，公民、法人或者其他组织不服强制拆除行为提起诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。

解读：明确土地征收中的强制拆除以及县级以上地方人民政府责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除情形下被告资格确定规则。《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第二条和第三条均系根据《行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“谁行为，谁被告”的被告资格确定原则，明确对有强制拆除决定书的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以直接实施强制拆除行为的行政机关为被告，便于当事人准确提起诉讼，及时有效就地化解纠纷。

我们也注意到，在实践中作出强制拆除决定的机关和实施拆除行为的机构并不相同，区分作出强制拆除决定和具体实施强制拆除的行为，并分别确定行政诉讼的被告，有利于强化“谁行为谁被告谁负责”。如果县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除，公民、法人或者其他组织不服强制拆除行为提起诉讼，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。如果公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。

第三条  公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。    县级以上地方人民政府已经作出国有土地上房屋征收与补偿决定，公民、法人或者其他组织不服具体实施房屋征收与补偿工作中的强制拆除房屋等行为提起诉讼的，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以县级以上地方人民政府确定的房屋征收部门为被告。

解读：明确土地征收中的强制拆除以及县级以上地方人民政府责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除情形下被告资格确定规则。《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第二条和第三条均系根据《行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“谁行为，谁被告”的被告资格确定原则，明确对有强制拆除决定书的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以直接实施强制拆除行为的行政机关为被告，便于当事人准确提起诉讼，及时有效就地化解纠纷。

我们知道，我国行政诉讼被告的确定既涉及行政审判的管辖，也会影响行政争议的解决。根据我国行政诉讼法第二十六条规定行政诉讼的被告确认规则，一般意义上行政诉讼的被告就是原具体行政行为作出的机关，但这里面有几个要注意的事项：（一）经过复议：复议维持原行政行为则被告为原行为机关；复议改变了原行政行为，复议机关为被告机关；复议机关不作为的，原具体行政行为由原行为机关作为被告，对于复议不作为的行为，复议机关作为被告。（二）被委托组织做出的行政行为，由委托机关作为被告。（三）上级机关批准下级机关决定的由署名机关作为被告。（四）派出机构做出的行政行为幅度越权由该机构作为被告，种类越权由设立该派出机构的机关作为被告。（五）几个机关共同做出的行政行为，各个机关担任共同被告。（六）行政机关的内部机构做出的行政行为，由该行政机关作为被告。（七）行政机关被撤销的，由继承权力的行政机关担任被告，如果没有继承其权力的机关的，由撤销机关作为被告。同时，第十五条规定：对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。行政诉讼法第二十六条的规定是如何确定行政诉讼被告的法律规定，其中包括被告确定的原则和经复议的案件、共同行政行为、委托以及机构改革职权变更后被告的确定情形。针对26条如何确定被告规定，法释〔2018〕1号最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释中19至25条的规定，又详细列举了当事人对经上级行政机关批准的行政行为；行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构作出行政行为；行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为；开发区管理机构作出的行政行为；“复议机关改变原行政行为”的定义；村民委员会或者居民委员会；高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据授权和委托实施的行政行为不服提起诉讼的，房屋征收部门等如何为被告的问题予以解释细化。本规定与上述司法解释并无矛盾冲突。

司法实践中，我们也注意到，有些行政诉讼的原告为了将案件提升审级到中级人民法院管辖的目的，即使行政行为是由县级政府下属职能部门作出的，仍然会选择将县级政府同时作为被告，这种做法既不符合行政诉讼法的规定，也不利于行政争议的有效解决，客观上也会造成司法资源的不当利用。而最高人民法院2021年4月1日实施的《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》，进一步厘清县级以上地方人民政府及其职能部门之间的权责关系，强化行政诉讼“谁行为谁被告谁负责”的基本规则。

第四条  公民、法人或者其他组织向县级以上地方人民政府申请履行法定职责或者给付义务，法律、法规、规章规定该职责或者义务属于下级人民政府或者相应职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府已经转送下级人民政府或者相应职能部门处理并告知申请人，申请人起诉要求履行法定职责或者给付义务的，以下级人民政府或者相应职能部门为被告。

解读：明确县级以上地方人民政府将履责申请转送法定下级人民政府或者相应职能部门情形下被告资格确定规则。即，公民、法人或者其他组织向县级以上地方人民政府申请履行法定职责或者给付义务，法律、法规、规章规定该职责或者义务属于下级人民政府或者职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府已经转送下级人民政府或者相应职能部门处理并告知申请人，申请人起诉要求履行法定职责或者给付义务的，以下级人民政府或者该职能部门为被告。

第五条  县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门按照《不动产登记暂行条例》的规定办理不动产登记，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，以不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告。    公民、法人或者其他组织对《不动产登记暂行条例》实施之前由县级以上地方人民政府作出的不动产登记行为不服提起诉讼的，以继续行使其职权的不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告。

解读：明确涉不动产登记案件中被告资格确定规则。《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。”该条规定了不动产登记机构以及实际履行该职责职能部门的不动产登记职权。基于上述规定，《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》明确了涉不动产登记案件如何确定被告的问题。

而对于县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门按照《不动产登记暂行条例》的规定办理不动产登记的案件，以不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告。以实际履行职责的部门为被告，有助于查明事实，解决行政争议。

 第六条  县级以上地方人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，指定具体机构负责政府信息公开日常工作，公民、法人或者其他组织对该指定机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服提起诉讼的，以该指定机构为被告。

解读：对于县级以上地方人民政府根据《政府信息公开条例》的规定，指定具体机构负责政府信息公开日常工作，公民、法人或者其他组织对该指定机构以自己名义所作的政府信息公开行为不服提起诉讼的，以该指定机构为被告。行政诉讼被告的确定是一种技术性路线，由县级以上人民政府依法确定或者指定的实际履行相应职责的部门作为被告，不仅更明确，而且易于操作，简单，当事人容易理解，也有助于提高行政诉讼效率。

明确政府信息公开案件中被告资格确定规则。《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职能是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜；（二）维护和更新本行政机关公开的政府信息；（三）组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；（四）组织开展对拟公开政府信息的审查；（五）本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职能。”该条规定了政府信息公开工作机构的具体法定职能。基于上述规定，《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》亦明确了政府信息公开案件如何确定被告的问题。

又根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。”    第七条  被诉行政行为不是县级以上地方人民政府作出，公民、法人或者其他组织以县级以上地方人民政府作为被告的，人民法院应当予以指导和释明，告知其向有管辖权的人民法院起诉；公民、法人或者其他组织经人民法院释明仍不变更的，人民法院可以裁定不予立案，也可以将案件移送有管辖权的人民法院。

解读：我们知道，行政系统的状况是非常复杂的，各地实践和机构改革后的行政职能分配也是不尽相同的，对于行政诉讼的原告而言，要准确无误地找到合适的行政诉讼被告并不简单，因此法院必须承担起释明责任，帮助当事人确定符合法律规定的行政诉讼被告。因此本规定明确了人民法院的释明义务。为了切实保障当事人诉讼权利，及时有效化解行政争议，《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第七条明确规定了人民法院的指导和释明义务。，依法裁判并维护当事人的合法权益，而不是任由程序空转，浪费司法资源，才能让老百姓在每一个案件中感受到公平正义，强化行政审判的权威，推动法治政府进程。

    第八条  本解释自2021年4月1日起施行。本解释施行后，最高人民法院此前作出的相关司法解释与本解释相抵触的，以本解释为准。

    本解释自2021年4月1日起正式施行。最后，我们在探究本规定解决问题的同时，不容忽视的另一个问题是，本规定是针对公民、法人或者其他组织在行政诉讼中，通过过度提升被告级别而提升诉讼管辖级别现象而作出的反应。我们必须关注的是：公民、法人或者其他组织为什么希望提升诉讼管辖级别？这可能表明：地方的司法环境还有待于改善，百姓对基层司法的公信力尚未普遍地建立起来。这可能才是我们这一代人，甚至几代法律人应当面对并解决的重要问题。