《行政强制拆除决定书》的作出是否需要等待《责令限期拆除决定书》超过复议诉讼期限？

218 观看 2024-01-15

问题

《行政强制拆除决定书》的作出是否需要等待《责令限期拆除决定书》超过复议诉讼期限？

解答精要

《行政强制拆除决定书》需要等到《责令限期拆除决定书》超过复议诉讼期限后作出。

《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据该条规定，当事人不自行拆除违法建筑，行政机关强制拆除须经以下步骤：作出《责令限期拆除决定书》——公告、催告——作出《行政强制拆除决定书》——依法强制拆除。该条中“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起诉讼的”应当指的是《责令限期拆除决定书》。如果理解为对公告未提出行政复议或者诉讼,首先，公告是作出《行政强制拆除决定书》的前置程序。对《强制拆除决定书》合法性的全面审查包含对公告程序合法性的审查。如果当事人既起诉公告又起诉强拆决定书，存在重复审查的可能且浪费司法资源。其次，如果公告可诉，且按照上述第44条规定应当等到公告生效后才能进入强拆程序，势必造成拆除违章建筑的时间成本过高。再次，公告的目的旨在督促当事人自行履行拆除义务、向社会宣示国家机关对违法建筑物的态度以警示他人，对当事人的权利义务并未重新产生根本影响。直接产生影响的是《责令限期拆除决定书》，它直接关系到建筑物是否违法的定性，所以在公告上来突破复议、诉讼不停止执行的规定意义并不大。只有理解为对《责令限期拆除决定书》未提出行政复议或者诉讼，且未自行履行拆除义务，到期行政机关即可作出公告、催告，依法进入强制拆除程序才符合《行政强制法》的整体解释。

另外，复议、诉讼不停止执行是行政复议、诉讼的基本原则，是行政行为效力先定论在复议、诉讼方面的具体体现。一般情况下，享有强制执行权的行政机关作出行政行为后，并不会因为当事人的复议、诉讼而停止行政行为的执行。但是在违法建设的拆除过程中，拆除违法建设并非需要立即拆除的紧急事项，一些违法建筑已经存在几十年，《责令限期拆除决定书》的作出直接关乎建筑物是否违法的定性，且明确违法建筑的搭建人负有拆除义务。如果在房屋定性尚有争议时就直接进入拆除程序，作出《行政强制拆除决定书》，即便后续的程序合法有效，也可能出现实体认定错误，而且建筑物价值较大，一旦执行难以回转，也不利于对当事人权益的保护。因此该条是对复议、诉讼不停止执行的突破性规定，旨在防止尚有争议未得到司法监督的强制拆除得以实施，从而损害当事人的合法权益。

实际上，《责令限期拆除决定书》与《行政强制拆除决定书》是一种“基础行为”与“执行行为”的分离。行政强制执行的目的是为了基础行为所确定的义务得以履行或者目的得以实现，基础行为若不合法，执行行为也将无法开展。《行政强制法》第41条规定:"在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。"所以拆除违法建筑的行为，离不开对其基础行为的考虑。如果基础行为违法，后续的执行行为也将因不合法而无法执行。而《行政强制拆除决定书》对应的基础行为便是《责令限期拆除决定书》。只有在行政机关作出《责令限期拆除决定书》生效后，该《责令限期拆除决定书》设定的权利义务改变的可能性极小，具有强制执行权的行政机关再进入执行程序，既能够避免损失扩大，维护当事人的合法权益，也能缓解紧张关系，防止矛盾激化。

综上所述，无论是从《行政强制法》第44条规定的内容理解，或者是从保护当事人合法权益、避免损失扩大的角度理解，亦或是从《行政强制拆除决定书》与《责令限期拆除决定书》的关系理解，《行政强制拆除决定书》都需要等待《责令限期拆除决定书》超过复议诉讼期限后才能作出。

（撰稿：殷乐）

---来源于：天津高院《法官智典 • 行政审判与国家赔偿卷》，人民法院出版社

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