农村“四荒地”上建造房屋，会被认定成违建吗？

  所谓“四荒地”，是指不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。原则上，“四荒地”应用于农业生产，但国家鼓励发展休闲农业、旅游农业，并在相关建设用地的使用上给予政策支持。那么，“四荒地”究竟能够怎样利用?是否可以用于建造房屋呢?本文，在明律师为大家解析这一在农村并不鲜见的问题。

  【荒沟之蜕变】

  张先生虽然是农村人，但颇具经济头脑。早在上个世纪九十年代，他就注意到村外马路旁的一片荒沟颇具开发潜力，便向村里申请承包了那边荒沟。

  由于荒沟在当时几乎毫无用处，村里毫不犹豫就承包给了他，承包合同期限是三十年。承包后，张先生先是将荒沟填平，盖起了简易房用于出租，后来又升级为钢筋混凝土结构的两层楼房。

  随着城镇化的发展，所在村庄由于交通便利，经济发展较快，当时的荒沟所在地已基本成了经济中心区。

  此时，村镇也开始进行各种整治，拆违拆危、道路拓宽等。这种情况下，有人说张先生所建的房屋为违建，这引起了他的不安，找到我们希望获得法律上的帮助。

  张先生所面临的问题涉及“四荒地”，我们需要对相关规定作一下了解。

  【“四荒地”之基本用途】

  所谓“四荒地”，是指不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。农村的“四荒地”大部分属于农民集体所有，也有部分属于国家所有。

  《农村土地承包法》第3条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

  该法第11条还规定，未经依法批准不得将承包地用于非农建设。

  2019年新修订的《土地管理法》第13条规定，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包。

  不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

  从上述法律规定可以看出，尽管农村的“四荒地”相对来说属于非优质土地，长期未得到利用，但它的基本用途仍是农业生产，而不能随便用于非农建设。

  【“四荒地”之开发鼓励】

  “四荒地”既然最大的特点就是“荒”，说明它可能不太适宜单纯发展农业。而法律又规定其只能承包用于发展农业，这样就会导致“四荒地”难以对外承包，从而不利于土地资源的充分利用，也就无法促进当地的经济发展。于是，国家也在不断积极探索“四荒地”的发展出路。

  1999年12月发布的《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》提出，治理开发农村集体所有的“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”是提高植被覆盖率，防治水土流失和土地荒漠化，改善生态环境和农业生产条件，促进农民脱贫致富和农业可持续发展的一项重大战略措施。

  2015年8月，农业部等11部门下发了《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》，鼓励使用“四荒地”发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。

  2015年11月，国土资源部等三部门下发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，也鼓励使用“四荒地”从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产，并且优先安排新增建设用地计划指标。

  根据以上规定，国家鼓励在利用“四荒地”进行农业生产的同时，积极发展休闲旅游农业。

  【“四荒地”之主要特征】

  根据法律法规及相关政策，“四荒地”及其承包有如下特征：

  1. 承包方式

  可以通过招标、拍卖、公开协商等方式进行承包;还可以将土地经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。

  2. 承包主体

  承包方不受区域、户籍、单位和个人的限制。在同等条件下，当地本集体经济组织成员有权优先承包。

  3. 土地确权

  (1)开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定开发单位或者个人长期使用。

  (2)对于农村集体所有的“四荒地”，应签订完备的承包合同并取得土地承包经营权证。建议大家不要私自开垦，避免投入了大量的时间、精力和金钱后得不到应有的回报。

  4. 承包年限

  开发“四荒地”往往需要较大的人力物力财力的投入，为保障承包方的投资权益，“四荒地”承包期可长达50年。

  5. 综合开发

  “四荒地”原则上用于农业生产，同时国家鼓励开发休闲旅游项目，但如何协调两者之间的关系，这需要在法律政策的框架之内，与土地发包方进行充分协商，确定开发方案。

  【“四荒地”之房屋建设】

  根据上述分析，张先生所面临的问题也就比较清晰了。“四荒地”虽然是未利用地，但它并非集体建设用地，如果进行房屋建设仍需要取得相应的批准。

  否则，根据2008年1月1日开始施行的《城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。

  但像张先生这种情况，荒地承包和房屋建设早于相关规定的出台，虽然房屋属于非农建设，但也为村集体创造了收入，并不宜将其所建房屋直接认定为违法建设。

  但如果将来所建房屋需要进行扩建、翻建，则须得到相应的批准。进一步来讲，如果张先生能够因地制宜，利用所建房屋发展休闲旅游农业，则更能符合法律的规定及政策的导向。