经开区管委会究竟是个什么样的存在？

根据批准设立的级别，经济开发区（经开区）可划分为国家级、省级、市级等不同层级的经开区。国家级经开区特指那些经国务院批准成立的经济区域，这包括最初由国务院直接批准的国家级经开区，以及那些从省级经开区发展而成的国家级经开区。

1993年，国务院发布了《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，明确了开发区的设立必须经过国务院或省级人民政府的审批，省级以下政府无权审批各类开发区。1997年，中共中央和国务院再次联合发布《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》，强调各级地方政府必须撤销未经国务院或省级政府批准的各类开发区。因此，按照上述规定，原则上来讲现阶段所有以“开发区”命名的区域均属于二十一条前半部分所规定的开发区，其管理机构以及职能部门均能具有行政主体资格，能够成为适格被告。

从法律条文的表述来看，那些经国务院或省级政府批准设立的经济开发区（经开区），似乎天然具备行政主体资格，并能够独立承担法律责任。然而，笔者认为，除了需要国务院或省政府的批准设立之外，经开区还必须获得法律、法规或规章的具体授权，才能被赋予真正的“行政主体资格”。毕竟，权力与责任应当是对等的，只有明确的授权才是其承担责任的法律基础。

《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》（行政规章）第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区的日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。

这表明，开发区通过政府规章获得了上述事项的授权。许多地方也通过地方性法规或地方政府规章的形式，对本地的开发区进行了权力的赋予，从而使得这些经国务院、省级政府批准设立的经开区具备了真正意义上的行政主体资格。

在众多司法裁判案例中，法院对于经济开发区管理委员会（经开区管委会）是否具备适格被告资格的判断，通常会依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条的规定进行。普遍观点认为，如果某个经开区是经过国务院或省级政府批准设立的，那么它即被认为拥有行政主体资格，能够成为合适的被告。在没有证据表明市级或县级政府亲自参与了相关行政行为的情况下，法院往往会判定经开区管委会是适格的被告，对其实施的行政行为承担责任。

“其他开发区管理机构”

而对于“其他开发区管理机构”，若有行政主体资格，则以管理机构为被告，若没有，则以设立它的行政机关为被告。这一规定明确了其他开发区管理机构是否应当作为独立的行政主体承担法律责任，关键在于有没有“行政主体资格”。

然而，在实际操作中，一些法院在判定开发区管理机构是否具备行政主体资格时，往往未能进行充分和深入地论证。部分法院甚至未经详细审查，便直接认定这些机构具备行政主体资格。

笔者认为，对于未经国务院或省级政府批准设立的开发区管理机构，其是否具备行政主体资格的判断，应当基于其设立的法律依据，并参考《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已失效）中关于派出机构的相关规定。

具体来说，需要判断这些机构是否获得了法律、法规、规章的明确授权，或者是否得到了行政机关的合法授权。如果存在这样的授权，那么这些机构应当被视为具备行政主体资格，其行政行为应由其自行承担责任。反之，如果未经授权，那么这些机构以自己名义进行的行政行为应自行负责。若存在行政委托关系，则应由委托的行政机关承担责任。